北京民间借贷纠纷律师
杨晚柠律师，北京民间借贷纠纷律师,现执业于北京京师律师事务所，执业以来，坚持 “受人之托、忠人之事、敬业勤勉、诚实信用” 的服务宗旨，精益求精地承办每一项具体法律事务、每一个案件。独到的诉辩思维、娴熟的诉讼技巧、精湛的辩论技能和自如的法庭发挥以及对待工作兢兢业业、认真负责的工作态度赢得了广大当事人的高度赞许。
土地违规抵押融资问题有哪些
《国土资源公报》等数据显示，近年来各地土地抵押融资规模迅速扩张，地方政府对土地抵押融资日益重视甚至依赖;而《国家土地督察公告》数据，持续反映了土地违规抵押融资问题日益普遍，几成地方政府“通病”，少数地方还“病”得不轻。
国家土地督察机构发现，为尽快获取资金，一些地方政府将不合规的土地资产“包装”上市，并形成了“五种手法”。土地违规抵押融资，透支的不仅是地方土地收益，还扰乱了地方管地用地秩序，导致土地权属不清、国有资产流失、政府金融风险等后果。针对发现的具体问题和类型问题，土地督察机构要求相关地方进行整改，从2010年起加大了对土地抵押融资方面违法问题的发现查处力度，也取得了一定成效。
一些督察局人员分析认为，追求来钱快、出政绩，依靠投资拉动经济增长，这一发展旧模式种下了土地违规抵押融资的“病根”，而相关部门、金融机构在监管上的不到位，甚至明知政府土地资产有问题，还批准贷款，也是重要原因。根治土地违规抵押融资的“通病”，关键是要找到适应经济增长“新常态”的发展模式，而尽快遏制“病情”蔓延，则需要多部门联合监管发力。
土地抵押融资规模迅速扩张，违规普遍
近年来，地方政府土地抵押融资规模迅速扩张，据2010年~2013年《国土资源公报》数据，截至2013年底，我国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元，同比分别增长15.8%和30.4%。而在2010年末，84城处于抵押状态的土地共有12.94万宗，抵押面积25.82万公顷，抵押贷款3.53万亿元。从2010年至2013年，抵押土地净增面积和抵押贷款净增额持续增长。
上述数据也反映出地方政府对土地抵押融资日益依赖。土地抵押融资，成为地方土地财政的“升级版”。
在相关制度尚未完善规范的情况下，地方政府频繁、大规模的土地抵押融资行为中，暴露出不少问题，其中土地违规抵押融资尤其突出，带来的政府债务风险远超抵押土地所获利益，必须警惕。
据《2010年国家土地督察公告》，国家土地督察机构对全国77个地级以上城市2007年~2009年期间土地利用和管理情况开展例行督察，发现违规利用土地抵押贷款存在较大债务和金融风险，个别地区的融资规模已经超过当地财力许可。
《2011年国家土地督察公告》称，国家土地督察机构对64个城市开展例行督察。在抽查的31个市、25个县中，有12个市、22个县存在土地违规抵押融资贷款行为，涉及面积10.47万亩，贷款总额557.98亿元。
《2012年国家土地督察公告》显示，国家土地督察机构对54个地区开展了例行督察，部分地区存在土地违规抵押融资问题，违规办理土地登记。对36个市的土地抵押融资情况开展重点督察，发现有943个项目涉及违规抵押贷款1039.22亿元，涉及土地面积29.63万亩。
据《2013年国家土地督察公告》，国家土地督察机构对48个城市开展例行督察，发现19个城市存在土地违规抵押融资贷款行为，涉及1361个项目，土地面积14233公顷，抵押金额1183.79亿元。
而今年例行督察情况显示，土地违规抵押融资在我国东、中、西部地区都普遍存在。7月底以来，国家土地督察机构陆续对土地违法违规情况突出的城市进行警示约谈。其中，商洛、衡阳、内江、邢台、湖州、宿迁等6市被明确指出存在违规利用土地抵押融资问题。
“五种手法”，将不合规土地资产“包装”上市
土地督察发现，为了尽快获取资金，一些地方政府将不合规的土地资产“包装”上市，主要采取了“五种手法”：
在没有完成农转用和征收审批程序、没有依法收回原有土地使用权人的合法土地使用权和没有依法进行收购、补偿的情况下，政府直接以抄告单的形式要求国土资源部门给指定单位或公司办理土地使用权证，用于抵押融资。
违反《土地储备办法》等规定，扩大土地储备实施主体，不按规定进行土地登记，以储备土地违规抵押担保。
未履行土地出让、划拨等供地程序，向地方政府融资平台违规供地并登记用于抵押融资。这类划拨地不具有入市变现条件，通过虚假办理供地手续，即办理出让手续后返还土地出让金等方式，将土地资产转给融资平台获取抵押贷款。如：某县政府通过专题会议纪要，将机关办公、教育、科研等原划拨土地划转给该县国有资产经营公司用于融资贷款，分数次、用数宗地，进行抵押贷款。
将土地出让价款未交全的土地分割登记，用于抵押融资。有的地方政府通过会议纪要等形式，授意地方国土资源部门为土地出让价款未交齐的宗地进行分割登记，用于抵押融资。
将水库、公园、绿地、党政机关团体用地等违规用于抵押融资。地方政府主要是以登记代替审批，擅自改变土地用途，将土地出让或直接登记到融资平台公司名下。这类土地实际用途和规划条件没有发生实质性的改变，真实身份依然是公共用地，属划拨性质，一旦需要用于偿债，无法入市变现。如某市政府批准将市委办公室等行政事业单位的数十宗、数千亩办公用地收储，并按照商住用途出让给该市政府几大融资平台，办理了土地抵押登记，进行大额融资。上述用地，实际上仍由原用地单位按原用途在使用，只是在卷宗手续上倒来变去，包装成经营性土地资产用于抵押融资。
针对上述问题，国家土地督察机构明确要求地方政府采取偿还贷款、解除抵押担保、注销抵押登记、置换抵押物等方式进行整改，对有关人员依法进行处理。国家也陆续出台相关文件，规范地方土地抵押融资行为。如：2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，2012年12月四部门《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，都要求清理地方融资平台并加强管理，禁止地方政府违规或变相提供担保，明确学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。但一些地方有令不行，依然在“以地生财”。
发展旧模式落下“病根”，根治须寻找“新常态”下的新模式
武汉督察局副专员石一连分析认为，“土地违规抵押融资问题普遍存在，主要原因有两方面：一是地方政府缺钱，没有别的‘财路’，就通过抵押融资获取城市建设等需要的资金。二是一些企业想借钱赚钱，抵押融资来钱快”。
“地方融资困难，特别是西部地区，没有可用的土地资产，城市建设需要大量的资金，就把公益用地抵押融资了。”西安督察局副专员刘志宏告诉记者。
据南京督察局调研发现，土地抵押是地方获得建设资金的重要途径。调研地区市、县两级政府的土地储备机构、融资平台和国有公司以土地抵押担保的债务，由2008年末的189.48亿元增加到2012年末的1097.21亿元，占政府性债务余额的比例由17.96%提高到32.23%。
同时，融资平台经营土地获取的收益，是地方财政预算缺口的重要补充。地方政府普遍将融资平台公司变为实体公司，这些公司在代替政府承担土地征收、前期开发、大量土地增值收益转化为公司资产和利润，在地方政府财政预算体系外循环。
通过违规操作，地方政府将可支配但融资受限的土地资产，如已经征收但尚未供应的国有储备土地、政府和国有企事业单位正在使用的国有土地等划转到融资平台，增强融资能力，获取更多资金。
作为土地资产的管理者和经营者，地方政府的公权力往往成为土地违规抵押融资的隐形推力。为成功融资，政府主导的土地违规分割登记、出让等，缺乏有效监管，不易被发现。
此外，由于利益诱惑、行政命令强制等因素，许多金融机构、担保公司未履行严格审批的职责，甚至明知政府土地资产有问题，还批准贷款。
“这是一个发展方式的问题。土地财政是地方收入的主要来源，一般政府运行主要还靠土地收益。表象上是土地出了问题，实际上有发展转型、制度设计的问题。”刘志宏说。
地方经济发展仍然依靠投资拉动模式，过于依赖土地，追求来钱快、出政绩，这一发展旧模式种下了土地违规抵押融资的“病根”。而要从根本上医治土地违规抵押融资的“通病”，关键还是要找到适应经济增长“新常态”的发展模式。
土地督察加大督察力度，还需发挥多部门监管合力
“土地抵押融资，政府的风险比较大。”刘志宏说。目前来看，地方政府在土地方面的违规成本低、守法成本高，不顾相关规定进行违规融资操作似乎能短时间内获取大量建设资金。但长远来看，地方通过违规操作进行的土地融资，透支的不仅是地方土地收益，还扰乱了地方管地用地秩序，导致土地权属不清、国有资产流失等后果，同时将有可能无法偿还的贷款强压到后几届政府头上，形成恶性循环。
因此，从2010年起，国家土地督察机构加大了对土地抵押融资方面违法问题的发现查处力度，也取得了一定成效。
“土地抵押融资比较好查，因为债券发行有公告，通过发行地方债的公告倒查相关土地方面的手续，就能发现问题。”刘志宏说。这也反映出相关部门、金融机构在监管上出了问题。
武汉督察局近年来加大力度查处违规土地融资问题;督促地方查处，地方想要借此机会消除呆账、坏账，也比较有积极性;强力推进整改;用宣讲说明危害，督促地方制定出台相关规范性文件;通过例行督察的查处等工作，遏制了督察地区新的违规土地融资问题发生。
济南督察局例行督察发现问题并提出整改要求后，山东省济宁市对已经分割抵押登记的，通知金融企业，停止其抵押登记续期;对正在办理分割抵押登记的，全部停止，不再办理分割抵押登记。并印发《关于进一步严格土地抵押登记工作的通知》，防止违规分割土地抵押登记问题再次发生。
自上海督察局开展例行督察工作以来，杭州市余杭区和淳安县的党委、政府专题研究整改方案。淳安县在征地补偿安置落实、土地审批与供应、土地出让收入管理和抵押融资、土地节约集约等方面强力整改。
当前，要遏制“病情”，需要多部门联合监管发力。
石一连建议采取5条措施：一是督促地方拿出规范性文件，将原本不规范的融资平台建设、土地抵押程序等规范化。二是加大查处整改力度，要求省政府层面将其作为专项查处。三是严格登记发证环节，地方政府利用土地融资涉及的违规问题主要发生在土地登记环节，没有土地证就无法进行抵押。四是对土地抵押融资严格把关，特别是政府层面，银行也要加大监管力度，注意防范此类风险。五是通过宣讲教育，进一步增强地方政府风险意识。
同时，要认真做好地方政府融资平台的清理规范;建立并完善地方政府债务管理及风险预警机制，从源头上防止地方政府债务风险继续扩大，制止地方政府违规担保及承诺行为;推动地方政府融资平台的市场化运作;多部门联动加强对地方政府融资平台的外部监管和规范。
中央层面在“新常态”下对金融、土地管理、中央与地方关系等方面进行制度设计和改革，值得期待。8月31日，全国人大常委会表决通过了关于修改预算法的决定，新预算法赋予地方政府举债权，将重点解决地方政府性债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。
最近几年，因为各地土地抵押融资规模迅速扩张，地方政府对土地抵押融资日益重视甚至依赖，所以就造成了一个土地违规抵押融资的问题越来越严重，这在很大程度上面造成了市场秩序的紊乱，我们必须要解决好这个问题，避免更大程度上的错误，有需要可以联系。
《办法》第六条规定，企业在经营管理活动中因销售、转让、变卖资产发生的财产损失，各项存货发生的正常损耗以及固定资产达到或超过使用年限而正常报废清理发生的财产损失，应在有关财产损失实际发生当期申报扣除。同时，根据《办法》第十五条，企业申报扣除各项资产损失时，均应提供能够证明资产损失确属已实际发生的合法证据，包括：具有法律效力的外部证据、具有法定资质的中介机构的经济鉴证证明和特定事项的企业内部证据。
